SUBYEK HUKUM PENGGUGAT DAN TERGUGAT SERTA PERKEMBANGAN SUBYEK DAN OBYEK HUKUM DALAM YURISPRUDENSI TUN.

SUBYEK HUKUM  PENGGUGAT DAN TERGUGAT SERTA  PERKEMBANGAN SUBYEK DAN OBYEK HUKUM DALAM YURISPRUDENSI  TUN.
Oleh Kadar Slamet, S.H.M Hum
Ceramah pada Pendidikan dan Pelatihan Calon Hakim
Angkatan IV Tahun 2009
Di PUSDIKLAT MA-RI, CIKOPO

Ketentuan normatif mengenai sengketa Tata Usaha Negara di atur dalam Pasal 1 butir 4 Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986. Pasal tersebut memberikan batasan pengertian sengketa Tata Usaha Negara, yaitu sengketa yang timbul dalam bidang tata usaha negara antara orang atau badan hukum perdata dengan Badan atau Pejabat TUN, baik di pusat maupun di daerah, sebagai akibat dikeluarnya Keputusan TUN, termasuk sengketa kepegawaian berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku.

Dari batasan pengertian pasal tersebut, maka dalam sengketa tata usaha uegara subyek hukumnya terdiri dari :
1.    Penggugat          :      yaitu orang atau badan hukum perdata.
2.    Tergugat             :      yaitu Badan atau Pejabat TUN, baik di pusat maupun di daerah.

Ad. 1. Penggugat
Penggugat adalah orang atau badan hukum perdata yang merasa kepentingannya dirugikan oleh suatu Keputusan TUN (Pasal 53 ayat 1 Undang-undang Nomor 9 Tahun 2004).

Badan hukum perdata di sini adalah murni Badan yang menurut pengertian hukum perdata berstatus sebagai badan hukum. Jadi bukan lembaga hukum publik yang berstatus sebagai badan hukum, seperti Propinsi, Kabupaten, Departemen, dan sebagainya.

Jadi, orang atau badan hukum perdata tersebut secara hukum sebagai pendukung  (pemangku) hak-hak dan kewajiban, sehingga atas dasar itu mempunyai legal standi untuk mempertahankan kepentingan yang dirugikan oleh suatu Keputusan TUN dengan cara mengajukan gugatan ke Pengadilan Tata Usaha Negara.

Apabila Penggugat meninggal dunia, maka ahli warisnya dapat melanjutkan gugatannya sepanjang dapat membuktikan adanya kepentingan untuk itu.

Di dalam perkembangan dimungkinkan Pejabat TUN dapat menjadi Penggugat bertindak mewakili instansi Pejabat TUN tersebut dalam mempermasalahkan prosedur penerbitan Keputusan TUN yang ditujukan kepada instansi Pemerintah yang bersangkutan.

Misalnya, mengajukan gugatan terhadap Keputusan TUN tentang Pencabutan Surat Ijin Penghunian (SIP) yang ditempati instansi Pemerintah, mengajukan gugatan terhadap Keputusan TUN yang berisi perintah bongkar bangunan milik instansi Pemerintah, mengajukan gugatan terhadap pembatalan sertipikat tanah milik instansi Pemerintah, dan sebagainya (lihat Buku II, Pedoman Teknis Administrasi dan Teknis Peradilan Tata Usaha Negara, halaman 44).

Ad.2. Tergugat
Tergugat adalah Badan atau Pejabat TUN yang mengeluarkan Keputusan berdasarkan wewenang yang ada padanya atau yang dilimpahkan kepadanya, yang diguguat oleh orang atau badan hukum perdata (vide Pasal 1 butir 6 Undang-undang Nomor 5 Tahun 1986).

Badan atau Pejabat TUN adalah Badan atau Pejabat yang melaksanakan urusan pemerintahan berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku (vide Pasal 1 butir 2 Undang-undang Nomor 5 Tahun 1986 ).
Yang dimaksud dengan “urusan pemerintahan“ adalah kegiatan yang bersifat eksekusif. Dengan demikian kegiatan-kegiatan lain di luar kegiatan yang bersifat eksekusif tersebut terutama yang masuk dalam pengertian kegiatan legeslatif dan yudikatif, tidak masuk di dalam pengertian “urusan pemerintah“.

Urusan pemerintahan berdasarkan peraturan perundang-undangan, yaitu semua peraturan yang bersifat mengikat secara umum yang dikeluarkan oleh Badan Perwakilan Rakyat bersama Pemerintah baik di tingkat pusat maupun di tingkat daerah yang juga bersifat mengikat secara umum.

Apa yang dimaksud dengan Badan atau Pejabat TUN dalam praktek Peradilan Tata Usaha Negara selama ini menganut kriteria fungsional. Jadi ukurannya adalah, – sepanjang Badan atau Pejabat TUN tersebut – “berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku, dan yang dikerjakan berupa kegiatan urusan pemerintahan”.  Sehingga tolok ukurnya adalah asalkan berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku (dhi. berdasarkan ketentuan hukum baik yang tertulis atau yang tak tertulis untuk memenuhi asas legalitas tindakan pemerintah) dan yang dikerjakan berupa kegiatan urusan pemerintahan.

Konsekuensi dari kriteria fungsional adalah, pengertian Badan atau Pejabat TUN menjadi tidak terbatas pada Badan-Badan atau Pejabat-Pejabat di lingkungan eksekutif yang dapat digugat di Peradilan Tata Usaha Negara, akan tetapi siapa saja asalkan kepadanya diletakkan kewenangan untuk menjalankan fungsi pemerintahan atau melakukan kegiatan urusan pemerintahan, maka terhadap Keputusan TUN yang dikelurakannya pada prinsipnya dapat saja di jadikan obyek sengketa di Peradilan Tata Usaha Negara, asalkan ada dasar wewenangnya berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku.

Beberapa Catatan Dapat Diungkapkan Dari Praktek Peradilan Tata Usaha Negara Menyangkut Subyek Dan Obyek Hukum

Dalam Yurisprudensi.

1.    1. Pengertian Badan atau Pejabat TUN Cenderung Memakai Kriteria Fungsional.

Beberapa contoh dapat dikemukakan, yaitu Keputusan pemecatan Dosen oleh Rektor Universitas swasta (kasus Arif Budiman), Keputusan-Keputusan yang diterbitkan oleh BUMN,BUMD,BPPN, dan sebagainya.
Namun dalam perkembangan yurisprudensi, kriteria fungsional tentang Badan atau Pejabat TUN mulai selektif diterapkan dengan melihat instrumen hukum yang melandasi hubungan hukum antara Badan atau Pejabat TUN yang bersangkutan dengan orang atau badan hukum perdata yang dikenai Keputusan tersebut.

Mahkamah Agung dalam putusan-putusannya mulai mengoreksi putusan sebelumnya, misalnya tentang hubungan hukum antara Rektor atau Dekan perguruan tinggi swasta dengan Dosen di lingkungan universitas swasta tersebut dengan melihat pada kriteria instrumen hukum yang melandasi hubungan hukumnya (dhi. hubungan hukum perikatan/keperdataan ataukah memang melekat padanya hubungan hukum publik/pemerintahan).

Di samping itu, sebenarnya sesuai asas legalitas kewenanangan dalam kaitannya dengan Tergugat di dalam sengketa Tata Usaha Negara, adalah apakah ada dasar hukum kewenangan yang dimilikinya yang diberikan oleh undang-undang terhadap badan-badan swasta (baik secara expersis verbis maupun atas dasar pelimpahan-delegasai wewenang), untuk menjalankan fungsi pemerintahan.

Mahkamah Agung beranggapan bahwa sengketa Tata Usaha Negara yang diajukan yang menyangkut sanksi-sanksi pemutusan atau pemberhentian dosen pada universitas swasta, dengan melihat hubungan hukum yang melandasinya. Sepanjang bersifat keperdataan, Pengadilan Tata Usaha Negara tidak berkompeten untuk mengadilinya. Dalam hal ini juga termasuk Badan-Badan Usaha Milik Negara/Daerah yang menerbitkan sanksi-sanksi adminitrasi terhadap Pejabat atau Karyawan di lingkungannya.

2.    Notaris / PPAT

Notaris/PPAT, pada awalnya digolongkan sebagai Badan atau pejabat TUN yang menjalankan urusan pemerintah. Pada awal Peradilan Tata Usaha Negara ini berjalan,  para Hakim TUN melalui putusan-putusannya berpendapat bahwa produk Keputusan Notaris/PPAT dapat diuji keabsahannya oleh Hakim Tata Usaha Negara, namun dalam pekembangannya pendapat ini mengalami elaborisasi dalam putusan Hakim yang menyatakan meskipun Notaris/PPAT adalah Pejabat TUN tetapi produk keputusannya (dhi.  akta jual beli tanah) tidak termasuk Keputusan TUN, karena akta Notaris/PPAT secara yuridis formal, materi muatannya hanyalah sekedar menuangkan perbuatan hukum perdata (jual beli atas tanah dalam akta PPAT), sehingga tidak dapat disebut sebagai suatu Keputusan TUN. Akan tetapi apabila Notaris/PPAT menolak untuk menerbitkan akta jual beli tanah, oleh beberapa Hakim Tata Usaha Negara penolakan Notaris/PPAT dapat digolongkan sebagai Keputusan TUN yang fiktif-negatif.

Dalam perkembangannya pendapat tersebut berubah oleh pendapat Mahkamah Agung, bahwa Notaris/PPAT tidak dapat digolongkan sebagi Badan atau Pejabat TUN, karena dalam suatu wilayah adminitrasi  Notaris/PPAT terdapat beberapa atau banyak Notaris/PPAT yang diberikan kewenangan sebagai Pejabat umum di bidang pembuatan akta-akta otentik jual beli tanah di wilayah adminitrasi yang bersangkutan. Konsekuensi hukumnya bagi orang atau badan hukum perdata ada pilihan terhadap Notaris/PPAT mana dia akan meminta dibuatkan akta jual beli tanah. Sehingga penolakan Notaris/PPAT untuk tidak mau membuat akta Notaris/PPAT tidak berakibat merugikan kepentingan pihak-pihak yang membutuhkan.

Dengan demikian Notaris/PPAT tidak memenuhi kriteria Badan atau Pejabat TUN, karena setiap wewenang Badan atau Pejabat TUN selalu dibatasi oleh locus, tempus, dan materi. Padahal dalam wilayah adminitrasi Notaris/PPAT, terdapat lebih dari seorang Notaris/PPAT yang diberi kewenangan untuk menjalankan profesinya.

Namun, dalam kerangka ius constituendum (dhi. RUU Adminitrasi Pemerintahan) Notaris/PPAT digolongkan sebagai Pejabat adminitrasi pemerintahan.

3. Pergeseran Pendapat Hukum Dengan Melihat Obyek Gugatan Dan Permasalahan Hukum Yang Dimintakan Diputus Oleh Hakim.

Pada mulanya Hakim Tata Usaha Negara beranggapan semua produk Keputusan TUN sepanjang diterbitkan oleh Badan atau Pejabat TUN dapat periksa oleh Hakim Tata Usaha Negara. Misalnya dalam kasus-kasus yang menyangkut BPPN pada awalnya Hakim TUN tidak mempersoalkan materi persoalan yang dimintakan diputus oleh Hakim TUN dan hanya melihat bahwa BPPN sebagai Badan Tata Usaha Negara sehingga produk Keputusan TUN yang diajukan gugatan ke Pengadilan Tata Usaha Negara dapat diperiksa materi muatannya oleh Hakim Tata Usaha Negara.

Dalam perkembangannya, Mahkamah Agung berpendapatan dengan melihat pada materi persoalan yang diminta diselesaikan atau diputus oleh badan peradilan. Jika persoalan yang diajukan oleh Penggugat adalah menyangkut persoalan-persoalan tentang aspek-aspek keperdataan, seperti peralihan piutang-piutang (cessie) atau keberatan/ketidakcocokan jumlah hutang yang ditagihkan atau harus dibayar dan sebagainya, maka Keputusan TUN yang demikian tidaklah termasuk Keputusan TUN dan lebih bersifat Keputusan TUN yang merupakan perbuatan hukum perdata (Pasal 2 huruf a Undang-Undang Nomor 9 tahun 2004).
Lebih lanjut tentang hal ini lihat Putusan Mahkamah Agung No.447K/TUN/2000.

Masih dalam kaitannya dengan obyek gugutan dan permasalahan hukum yang diminta diputus oleh Hakim, dalam kasus-kasus yang menyangkut Keputusan TUN yang diterbitkan oleh Kepala Kantor Lelang Negara,  Mahkamah Agung berpendapatan “risalah lelang bukan Keputusan TUN yang dapat dijadikan obyek sengketa Tata Usaha Negara”, karena risalah lelang hanya merupakan catatan tentang jalannya pelelangan dan tentang pelelangan adalah perbuatan hukum keperdataan, maka jika terhadap hal itu ada pihak-pihak yang dirugikan dapat mengajukan gugatan perdata pada Peradilan Umum dengan mendasarkan pada pasal 1365 KUH Perdata sebagai perbuatan melawan hukum oleh Penguasa (OOD) kepada kantor lelang yang bersangkutan.

Lebih lanjut tentang hal ini lihat Putusan Mahkamah Agung No.151K/TUN/1999.

4.    Pergeseran Pendapat Oleh Pengaruh Doktrin Hukum Dan Perubahan Norma Hukum Positif  Dalam Undang-Undang.

a.    Pada awalnya Keputusan-Keputusan TUN yang menyangkut prosedur pemilihan baik di pusat maupun di daerah sepanjang tidak mengenai Keputusan Panitia Pemilihan sebagaimana dimaksud oleh pasal 2 huruf g Undang-Undang Nomor 5 tahun 1986, Hakim TUN berpendapat Keputusan TUN tersebut menjadi kompetensi absolut Pengadilan Tata Usaha Negara.

Dalam perkembangannya Mahkamah Agung berpendapat, sesuai doktrin hukum adminitrasi, keputusan-keputusan di bidang politik tidak termasuk Keputusan TUN, sehingga dengan melihat pada tindakan-tindakan yang mendasari diterbitkannya Keputusan TUN dalam rangka pemilihan, baik dari segi prosedur maupun materinya tidak dapat digolongkan sebagai tindakan di bidang fungsi penyelenggaraan urusan pemerintahan, maka produk Keputusan TUN nya tidak dapat dinilai oleh Hakim Pengadilan Tata Usaha Negara (lihak SEMA No.8 Tahun 2005 Jo. Putusan Mahkamah Agung No.482K/TUN/2003).

b.    Di samping itu ada perubahan norma hukum positif dalam undang-undang, yaitu ketentuan Pasal 2 huruf g Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 diubah oleh ketentuan Pasal 2 huruf g Undang-Undang Nomor 9 Tahun  2004, yang menyatakan Keputusan KPU baik di pusat maupun di daerah mengenai hasil Pemilihan Umum tidak termasuk dalam pengertian Keputusan TUN.

Dengan demikian, menyangkut kasus-kasus dibidang politik seperti Keputusan TUN obyek sengketa tentang pengesahan kepengurusan Partai Politik, pemecatan anggota atau pengurus Partai Politik tertentu oleh DPP/DPD Partai Politik yang bersangkutan, bukanlah termasuk Keputusan Badan atau Pejabat TUN menurut ketentuan pasal 1 butir (3) Undang-Undang PERATUN, karena kegiatan partai politik tidak dapat digolongkan sebagai kegiatan fungsi urusan pemerintah.

Untuk hal ini lebih lanjut lihat Putusan Mahkamah Agung No.190K/TUN 1997 Jo. No. 77/BGD-G.PD/PT. TUN-MDN/1996 Jo. No. 06/G/1996/ PTUN-PDG.

5.    Teori Melebur.
Pada awalnya Hakim TUN tidak melihat pada jangkauan yang dituju oleh Keputusan TUN yang menjadi obyek gugatan, padahal di dalam praktek dijumpai Keputusan TUN yang materi muatannya bertujuan untuk mengakhiri atau melahirkan hak-hak keperdataan terhadap seseorang atau badan hukum perdata.
Dalam hal ini Mahkamah Agung berpendapat dengan memakai teori melebur bahwa terhadap Keputusan TUN yang bersifat demikian itu dianggap melebur ke dalam perbuatan hukum perdatanya.

Berbeda dalam hal sengketa TUN yang berkaitan dengan Operasi Pemulihan Aliran Listrik (OPAL). Dalam hal ini hubungan hukum antara PLN dengan pelanggan adalah bersifat keperdataan, tetapi oleh karena PLN diberi wewenang berdasarkan peraturan perundang-undangan untuk memutus secara sepihak aliran listrik pada waktu melakukan OPAL, maka tindakan pemutusan aliran listrik secara yang dilakukan PLN atas dasar OPAL tersebut dapat mejadi obyek sengketa TUN, karena dasar yang dipakai melakukan tindakan dalam OPAL adalah hukum publik.

Untuk hal ini lihat Putusan Mahkamah Agung No.300 K/TUN/1998.
1.    6. Pendapat Yang Bekembang Tentang Kemungkinan Penggugat Dalam  Senketa TUN Adalah Badan Hukum Publik.

Sementara itu terdapat pendapat yang berkembang di kalangan Hakim TUN tentang dimungkinkannya Badan atau Pejabat TUN dalam rangka mempertahankan hak-hak keperdataan yang menyangkut aset-aset yang dimiliki oleh badan hukum publiknya dapat bertindak secara hukum untuk mewakili badan hukum publiknya mengajukan gugatan terhadap Keputusan TUN yang merugikan asset-aset badan hukum publik yang bersangkutan.

Tentang perkembangan pendapatan ini, secara kasus per kasus pada Hakim yang mengadili sengketanya, hal ini disebabkan sudah masuk dalam ranah kemandirian Hakim di dalam memutus sengketanya. Namun hendaknya disertai argumentasi logis dengan berpijak pada ketentuan normatif yang diatur dalam undang-undang sebelum melangkah masuk ke dalam proses mengadili pokok sengketanya.